中國民用航空局令

第196號

    中國民用航空局令第196號《中國民用航空應急管理規(guī)定》（CCAR-397）已經(jīng)2010年1月25日中國民用航空局局務會議通過，現(xiàn)予公布，自2010年5月1日起施行。

局長  李家祥

二O一O年三月十六日

中國民用航空應急管理規(guī)定

第一章總則

    第一條為加強和規(guī)范民航應急工作，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國民用航空法》，制定本規(guī)定。

    第二條中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）、民航地區(qū)管理局（以下統(tǒng)稱為“民航管理部門”）和企事業(yè)單位為履行以下責任和義務而開展的預防與應急準備、預測與預警、應急處置、善后處理等民航應急工作遵守本規(guī)定：

    （一）防范突發(fā)事件對民用航空活動的威脅與危害，控制、減輕和消除其對民用航空活動的危害。

    （二）防止民用航空活動發(fā)生、引發(fā)突發(fā)事件，控制、減輕和消除其危害。

    （三）協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門的應急處置工作。

    第三條民航建立應對突發(fā)事件分級響應制度。根據(jù)突發(fā)事件對民用航空活動的威脅與危害，民用航空活動發(fā)生、引發(fā)的突發(fā)事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍，以及協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門應急處置工作的需要等因素，實行分級響應，在相應的范圍內組織、指揮或協(xié)調民航相關單位采取相應的應急處置措施。

    民航應對突發(fā)事件分級響應等級劃分標準由民航局制定。

    第四條民航管理部門組織采取的應急處置措施，應當與突發(fā)事件危害的性質、程度和范圍相適應。有多種措施可以選擇時，應當選擇有利于最大程度保護公民、法人和其他組織權益的措施。

第二章管理體制與組織機構　　

    第五條民航應急工作建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責的管理體制。

    第六條民航管理部門成立應急工作領導機構，統(tǒng)一領導全國或所轄地區(qū)的民航應急工作，監(jiān)督、檢查和指導下級民航管理部門、企事業(yè)單位的民航應急工作。

    企事業(yè)單位的民航應急工作應當接受民航管理部門的監(jiān)督、檢查和指導。

    第七條民航管理部門設立應急工作辦事機構，協(xié)助應急工作領導機構組織開展民航應急工作，與國家、地方人民政府及相關部門的應急工作辦事機構建立必要的工作聯(lián)系，履行信息匯總與綜合協(xié)調職責。

    民航應急工作辦事機構的人員配備應當滿足本部門應急工作的需要。

    第八條民航管理部門設立或者指定應急值守機構，負責接報、報告和通報突發(fā)事件的預警與發(fā)生信息，協(xié)助組織、指揮和協(xié)調應急處置。

    應急值守機構與國家、地方人民政府及相關部門的應急值守機構建立必要、可靠的工作聯(lián)系。

    第九條企事業(yè)單位應當設立或者指定應急工作機構，負責聯(lián)系民航管理部門應急工作辦事機構，向民航管理部門應急值守機構報送突發(fā)事件信息。

    第十條民航管理部門的各個職能部門根據(jù)工作職責負責具體管理相關民航應急工作。

    第十一條突發(fā)事件對民用航空活動造成嚴重威脅、危害，民用航空活動發(fā)生、引發(fā)突發(fā)事件，或者國家、地方人民政府及相關部門要求民航協(xié)助和配合應急處置工作時，民航管理部門可以視情成立現(xiàn)場應急指揮機構，組織、指揮或協(xié)調應急處置。

    民航管理部門不能有效控制、減輕或消除突發(fā)事件的危害，需要上級行政主管部門采取措施時，應當及時向上級行政主管部門報告。

    第十二條民航管理部門可以聘請有關專家組成專家組，為民航應急工作提供決策建議，參與應急處置指揮。

第三章預防與應急準備

    第十三條民航管理部門應當根據(jù)有關法律、行政法規(guī)、規(guī)章，上級行政主管部門及相關部門的應急預案，結合民航運行實際情況，制定應急預案。

    第十四條民航管理部門建立健全應急預案體系，主要包括總體應急預案、專項應急預案、地區(qū)應急預案。

    第十五條企事業(yè)單位及其分支機構應當依據(jù)相關法律、法規(guī)、規(guī)章和民航管理部門應急預案的相關內容，制定相應的應急預案。

    民航局空中交通管理局和跨地區(qū)運營的航空服務保障公司的應急預案應當報民航局備案，其他企事業(yè)單位及其分支機構的應急預案應當報所在地民航地區(qū)管理局備案。

    第十六條應急預案應當明確適用的情境條件，并根據(jù)其性質、特點、影響、應對需要，明確工作原則、組織體系與職責分工、指揮與運行機制，規(guī)定預防與應急準備、預測與預警、應急處置與救援、善后處理等工作環(huán)節(jié)的操作程序、相關標準和保障措施。

    第十七條應急預案的制定單位在制定應急預案時應當加強與國家、地方人民政府及相關部門、相關民航管理部門、企事業(yè)單位的溝通、協(xié)調，確保相關應急預案之間形成良好的銜接。

    民航管理部門應當加強對企事業(yè)單位編制應急預案的工作指導。

    第十八條應急預案的制定單位應當根據(jù)實際需要和情況變化，適時修訂應急預案。

    第十九條應急預案的制定單位應當定期組織預案演練，演練的周期應當在預案中明確規(guī)定。

    企事業(yè)單位組織開展的預案演練應當接受民航管理部門的監(jiān)督、檢查。

    第二十條民用機場與民航重要設施的規(guī)劃應當符合預防、處置突發(fā)事件的需要。民航管理部門、企事業(yè)單位在制定規(guī)劃時，應當統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設備配備和基礎設施建設，采取必要的容災備份措施。

    第二十一條企事業(yè)單位應當保證重要保障系統(tǒng)的安全運行水平，加強運行管理，及時發(fā)現(xiàn)影響民用航空安全與正常的不利因素，采取措施及時消除可能導致突發(fā)事件發(fā)生的風險隱患，防止和減少由于民航原因導致的突發(fā)事件發(fā)生。

    第二十二條民航管理部門應當組織、協(xié)調相關部門和企事業(yè)單位，共同建立民航協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門應急處置的工作機制。

    第二十三條民航管理部門和企事業(yè)單位應當建立健全民航應急工作培訓制度。

    第二十四條企事業(yè)單位應當根據(jù)民航有關法律、法規(guī)、規(guī)章要求，建立專職或者兼職應急救援隊伍。

    第二十五條民航管理部門和企事業(yè)單位應當開展民航應急工作知識宣傳普及活動。

    第二十六條民航局鼓勵、扶持具備相應條件的科研教學機構組織、開展民航應急工作教育、培訓活動；鼓勵、扶持教學科研機構和相關企事業(yè)單位研究、開發(fā)用于民航應急工作的新技術、新設備和新工具。

第四章預測與預警

    第二十七條民航局建立統(tǒng)一的民航應急工作信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析和傳輸有關突發(fā)事件信息，并在上、下級之間，相關單位、部門之間實現(xiàn)互聯(lián)互通，加強信息交流與情報合作。

    第二十八條民航管理部門應當及時收集對轄區(qū)內民用航空活動具有潛在重大影響的突發(fā)事件信息，分析影響民用航空安全與正常的主要因素。

    第二十九條民航管理部門在收到國家、地方人民政府及相關部門發(fā)布的突發(fā)事件預警信息，預計突發(fā)事件將對民用航空活動構成嚴重威脅時，應當及時向相關民航管理部門、企事業(yè)單位通報預警信息，并要求下級民航管理部門、相關企事業(yè)單位預先做好應對準備。

    第三十條民航管理部門和企事業(yè)單位收到突發(fā)事件預警信息后，應當針對突發(fā)事件的特點、發(fā)展趨勢和可能造成的危害，及時采取相關措施，避免或減少損失的發(fā)生。

    第三十一條民航管理部門收到突發(fā)事件預警信息后，可以組織相關部門和企事業(yè)單位采取下列部分或全部措施：

    （一）啟動相關應急預案；

    （二）組織對突發(fā)事件相關信息進行進一步的收集、分析和評估，預測突發(fā)事件發(fā)生的可能性、危害的嚴重程度與范圍；　

    （三）向相關機構和人員宣傳避免、減輕突發(fā)事件危害的常識；

    （四）組織、協(xié)調相關應急處置人員、機構進入待命狀態(tài)，動員后備人員、機構做好參加應急處置的準備；

    （五）了解應急處置所需的物資、設備、工具及相關設施、場所準備情況，做好投入使用的準備；

    （六）加強對民航重要基礎設施的防護，增強民航關鍵設備、設施的容災備份能力；

    （七）轉移、疏散或撤離易遭受突發(fā)事件危害的人員與重要財產(chǎn)，并給予妥善安置；

    （八）關閉或者限制使用易遭受突發(fā)事件危害的民航工作、服務場所；

    （九）檢查本單位民航應急工作信息系統(tǒng)與相關部門、單位的互聯(lián)互通情況，啟用信息系統(tǒng)與相關部門、單位建立聯(lián)系；

    （十）其他能夠防止突發(fā)事件發(fā)生或防范、控制和減輕突發(fā)事件危害的必要措施。　

    第三十二條有事實證明突發(fā)事件對民用航空活動的危害不可能發(fā)生或者危險已經(jīng)解除時，民航管理部門應當立即終止已經(jīng)采取的有關措施，盡快恢復民用航空活動的正常。

第五章應急處置　

    第三十三條突發(fā)事件對民用航空活動造成嚴重危害，或者民用航空活動發(fā)生、引發(fā)突發(fā)事件時，獲悉相關信息的企事業(yè)單位應當及時向民航管理部門報告，并依據(jù)事件的性質、嚴重程度和影響范圍，及時采取應急處置措施控制事態(tài)發(fā)展。

    民航管理部門應當按照有關規(guī)定向上級行政主管部門、有關地方人民政府及相關部門、企事業(yè)單位報告或通報。

    報告和通報相關信息時，應當做到及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。

    第三十四條報告與通報相關信息的內容應當包括突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點、信息來源、突發(fā)事件的性質、危害程度、影響范圍、突發(fā)事件發(fā)展趨勢和已經(jīng)采取的措施等內容。在時間緊迫的情況下，可以先報告部分內容，但應盡快補充、完善信息內容。

    第三十五條突發(fā)事件對民用航空活動造成嚴重危害，或者民用航空活動發(fā)生、引發(fā)突發(fā)事件時，民航管理部門應當依據(jù)職責、權限，突發(fā)事件的性質、嚴重程度與影響范圍，立即啟動相關等級應急響應，根據(jù)應急預案組織、指揮或協(xié)調應急處置。

    發(fā)生專項應急預案未涉及的情況時，民航管理部門應當依據(jù)總體應急預案與地區(qū)應急預案規(guī)定的工作原則、職責分工、指揮與運行機制、程序、標準，組織、指揮或協(xié)調應急處置。

    相關企事業(yè)單位應當接受民航管理部門的組織、指揮或協(xié)調，積極參與應急處置工作。

    第三十六條民航管理部門在組織、指揮或協(xié)調應急處置時，可以組織相關企事業(yè)單位采取下列部分或全部應急處置措施：

    （一）組織、協(xié)調有關單位、部門、應急救援隊伍和專業(yè)技術人員實施民航應急處置；

    （二）搜尋、援救受到突發(fā)事件危害的航空器與人員，開展必要的醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫，妥善安置受到突發(fā)事件威脅或影響的人員；

    （三）控制危險源，劃定并有效控制民航應急處置區(qū)域；

    （四）啟用備份設備、設施或工作方案；　

    （五）搶修被損壞的民航關鍵設備與重要設施；

    （六）禁止或者限制使用民航有關設備、設施，關閉或者限制使用民航有關工作、服務場所，中止或者限制民用航空活動；

    （七）制定并采取必要的次生、衍生災害應對措施；　

    （八）調集應急處置所需的民航專業(yè)人員、物資、設備、工具及其他資源；

    （九）組織優(yōu)先運送應急處置所需的人員、物資、設備、工具和受到突發(fā)事件危害的人員；

    （十）其他有利于控制、減輕和消除突發(fā)事件危害的必要措施。　

    第三十七條國家、地方人民政府及相關部門要求民航管理部門協(xié)助和配合應急處置時，民航管理部門應當依據(jù)相關規(guī)定、應急處置所需要的行動規(guī)模、民航運行情況與相關應急預案，啟動相關等級應急響應，組織、協(xié)調相關企事業(yè)單位給予協(xié)助和配合。

    企事業(yè)單位應當依據(jù)民航管理部門的部署和本單位相關應急預案，迅速制定落實方案并組織實施。

    企事業(yè)單位有義務協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門的應急處置工作。

    第三十八條民航管理部門在組織、指揮或協(xié)調應急處置過程中，應當準確、及時地發(fā)布民航應急處置信息。

    企事業(yè)單位在應急處置過程中，可以發(fā)布有關本單位遭受突發(fā)事件影響和采取應對措施的信息。

    第三十九條任何單位和個人不得編造、傳播有關突發(fā)事件或者民航應急處置工作的虛假信息。發(fā)布的信息應當避免干擾或者妨礙民航應急處置工作。

    第四十條參加應急處置的企事業(yè)單位應當及時向組織、指揮或協(xié)調應急處置的民航管理部門報告工作情況。組織、指揮或協(xié)調應急處置的民航管理部門應當及時向上級行政主管部門報告工作情況。

    第四十一條參加應急處置的民航管理部門、企事業(yè)單位應當詳細記錄應急處置工作過程。

    第四十二條突發(fā)事件的威脅和危害得到控制、消除，或者協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門的應急處置的任務完成時，負責組織、指揮或協(xié)調應急處置的民航管理部門應當根據(jù)應急預案的規(guī)定終止應急處置。

第六章善后處理

    第四十三條應急處置結束后，負責組織、指揮或協(xié)調應急處置的民航管理部門應當按照國家有關規(guī)定盡快組織、協(xié)調損失評估、受損設備與設施修復、受影響民用航空活動恢復、補助、補償、撫恤和費用結算等工作。

    第四十四條民航局根據(jù)突發(fā)事件造成的損失，制定或向有關部門申請扶持受到突發(fā)事件危害的企事業(yè)單位發(fā)展的優(yōu)惠政策。

    第四十五條應急處置結束后，負責組織、指揮或協(xié)調應急處置的民航管理部門應當組織開展總結、評估工作，查明突發(fā)事件發(fā)生的經(jīng)過與原因，總結應急處置的經(jīng)驗教訓，制定改進措施。

第七章法律責任

    第四十六條民航管理部門工作人員未按本規(guī)定履行職責的，由民航管理部門依法給予行政處分。

    第四十七條企事業(yè)單位違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由民航管理部門責令改正，并給予警告；拒不改正的，處以1000元以上10000元以下罰款：

    （一）違反本規(guī)定第九條，未設立或指定民航應急工作相關機構。

    （二）違反本規(guī)定第十五、十八、十九條，未制定應急預案、未及時修訂應急預案或未按規(guī)定組織預案演練。　

    （三）違反本規(guī)定第二十一條，未及時消除突發(fā)事件發(fā)生隱患。

    第四十八條企事業(yè)單位違反本規(guī)定，有下列行為之一的，由民航管理部門給予警告；情節(jié)嚴重的，處以5,000元以上，30,000元以下罰款：

    （一）違反本規(guī)定第三十一條，收到突發(fā)事件預警信息后未按民航管理部門要求及時采取措施。

    （二）違反本規(guī)定第三十三條，遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)事件信息，或未及時采取應急處置措施。

    （三）違反本規(guī)定第三十六條，未按照民航管理部門要求及時采取應急處置措施。

    （四）違反本規(guī)定第三十七條，無正當理由拒絕執(zhí)行民航管理部門關于協(xié)助和配合突發(fā)事件應急處置的工作部署。

    （五）違反本規(guī)定第三十九條，編造、傳播有關突發(fā)事件或者民航應急處置工作的虛假信息，或發(fā)布的信息干擾或者妨礙民航應急處置工作。

第八章附則

    第四十九條本規(guī)定部分用語定義如下：

    （一）突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

    （二）企事業(yè)單位，是指直接從事、參與或保障民用航空活動的民航企事業(yè)單位。

    （三）應急預案，是指為有效應對突發(fā)事件，協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門應急處置工作，依據(jù)相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件預先制定的行動計劃或方案。

    （四）總體應急預案，是指民航局為組織、指揮或協(xié)調民航管理部門、企事業(yè)單位應對突發(fā)事件，協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關部門突發(fā)事件應急處置工作而制定的綜合性應急預案。它是組織、指揮或協(xié)調相關應急資源和突發(fā)事件應對工作的整體計劃和程序規(guī)范；是指導制定民航專項、地區(qū)應急預案的規(guī)范性文件；是民航管理部門應急預案體系的總綱。

    （五）專項應急預案，是指民航局為組織、指揮或協(xié)調應對某種具體突發(fā)事件，或為國家、地方人民政府及相關部門突發(fā)事件應急處置工作提供具體協(xié)助和配合而預先制定的應急預案。

    （六）地區(qū)應急預案，是指民航地區(qū)管理局為在轄區(qū)內組織、指揮或協(xié)調突發(fā)事件應對工作，協(xié)助和配合地方人民政府及相關部門突發(fā)事件應急處置工作而制定的，經(jīng)民航局批準的綜合性應急預案。

    第五十條本規(guī)定頒布前施行的其他民用航空規(guī)章對民航應急工作的具體內容另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

    第五十一條本規(guī)定自2010年5月1日起施行。

《中國民用航空應急管理規(guī)定》編寫說明

    一、編制的必要性

    2003年“非典”過后，黨中央、國務院高度重視突發(fā)事件應急工作，于2005年發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》與一批專項預案，于2007年頒布實施了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。民航局積極貫徹落實黨中央、國務院有關工作要求，先后牽頭制定了《國家處置民用航空器飛行事故應急預案》、《國家處置劫機事件應急預案》等2件國家專項應急預案，初步建立了應急工作管理體制，組織民航各單位共同應對或參與應對了多起突發(fā)事件。但隨著應急工作的逐步深入，一些深層次的問題也逐漸暴露出來。

    一是對于民航應急工作的職責缺乏統(tǒng)一界定。近年來的工作實踐表明，突發(fā)事件與民用航空活動的相互作用關系十分復雜，民航應急工作不應僅限于航空器事故與劫機事件兩個方面。但由于缺乏統(tǒng)一界定，一些單位已經(jīng)開展的應急工作與應當履行的責任義務還存在著明顯差異。

    二是對于民航應急工作的內容缺乏全面認識。突發(fā)事件的應對工作包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等多個環(huán)節(jié)。但實際工作中卻普遍存在著將突發(fā)事件應對工作等同于突發(fā)事件應急處置工作的現(xiàn)象，實際工作內容與全面加強應急管理的要求存在著巨大差距。

    三是對于民航應急工作的方法缺乏正確理解。突發(fā)事件應對工作的復雜過程及其與民用航空活動的復雜作用關系決定民航應急工作需要各個單位及其內設機構的廣泛參與和共同努力，應當依據(jù)網(wǎng)絡型組織的原理建立健全管理體制與工作機制。但實際工作中一些單位的工作體制仍然不夠健全，機制仍然不夠順暢。

    四是民航應急工作的基礎不夠牢固。民航是全國少數(shù)幾個實行統(tǒng)一監(jiān)督管理的行業(yè)之一。現(xiàn)行體制決定突發(fā)事件應對工作的各個環(huán)節(jié)最終將落實到民航企事業(yè)單位身上。因此，《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的普遍原則與民航實際存在著一定的差距。如果不解決這一問題，民航企事業(yè)單位的作用將無法充分發(fā)揮，加強民航應急工作將缺乏堅實、可靠的基礎。

    以上因素使一些單位危機意識不強、資源投入不足、預先準備不夠充分、工作職責不夠明確、應急處置能力不高的問題依然存在，民航各級管理部門的組織協(xié)調與監(jiān)督檢查工作也難以開展。因此，有必制定并頒布《中國民用航空應急管理規(guī)定》，以促進民航應急工作的全面加強。

    二、編制過程

    2006年，民航局成立了《中國民用航空突發(fā)事件總體應急預案》編寫小組，但在起草過程中遇到了《預案》效力不足的問題。經(jīng)民航局與辦公廳領導同意，編寫小組于2007年確定同步起草《中國民用航空突發(fā)事件總體應急預案》和《中國民用航空應急管理規(guī)定》，并于2008年6月參照《突發(fā)事件應對法》、《民用航空法》及其他相關法律法規(guī)，結合近些年來民航加強應急工作的實踐經(jīng)驗，完成了《規(guī)定》（征求意見稿）的編寫工作，并下發(fā)全民航征求意見。經(jīng)過對各單位九十余條意見（建議）的分析、匯總和采納，于2008年9月18日至19日在西安召開了評審會，邀請來自民航局、各地區(qū)管理局、安技中心和部分航空公司、機場等單位的16位專家代表對《規(guī)定》進行了逐條評審，并根據(jù)專家意見再次進行修改。2008年10月報請民航局法規(guī)部門審查。2009年12月，民航局法規(guī)部門在北京召開了法規(guī)審查會，并在會后由法規(guī)部門與編寫組依據(jù)評審意見對《規(guī)定》再次進行了修改和完善。2010年1月25日報請中國民用航空局局務會議審查通過。

    三、基本內容

    《規(guī)定》由8個部分組成，分別為總則、管理體制與組織機構、預防與準備、預測與預警、應急處置、善后處理、法律責任和附則。《規(guī)定》對民航應急工作的職責、內容進行了定義；提出了實行分級響應的原則；借鑒網(wǎng)絡型組織結構的原理，規(guī)劃了以民航局突發(fā)事件應急工作領導小組為領導機構，以領導小組辦事機構為核心機構，以民航局各職能部門為工作機構的應急管理體制；對突發(fā)事件與民用航空的復雜關系進行了力求準確的解釋；對民航應急工作各個環(huán)節(jié)的基本內容與要求做出了相應的規(guī)定。

    本《規(guī)定》在編寫中以明確應急工作的基本概念、原則和要求為主要目標，以現(xiàn)有民航規(guī)章尚未做出規(guī)定的應急工作為主要規(guī)范對象，努力保持與現(xiàn)有民航規(guī)章的一致，并在附則中增加了“本規(guī)定頒布前施行的其他民用航空規(guī)章對民航應急工作的具體內容另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的例外條款，以符合加強應急管理是在原有機構工作職責基本不變的前提下，通過統(tǒng)籌規(guī)劃與綜合協(xié)調，促進原有機構在應急工作中更加充分發(fā)揮作用的基本原則。